全球化与中国公共管理模式的重构(一)
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[摘要]全球化从物质和观念两大方面对包括个人、组织、民族和国家在内的整个社会的各种关系产生着重大影响。公共管理的变革是各国政府展现新面貌所需要面对的首要任务。全球化从国际规则制约、权力和权威的多元和国家控制力三方面为公共管理提出了挑战，而我国的公共管理现状则表现为俯视型管理理念、泛官僚体制结构和仰视型管理运作。在全球化大环境下，我们应当借鉴西方发达国家的“新公共管理思想”中的合理方面，结合我国实际，从政府和公民两方面的观念转变和双向努力，在党的权威力量的推动下，构建平视型公共管理模式。
关键词： 全球化 公共管理 政府 公民
无可否认，全球化首先是一种经济现象。自20世纪80年代后半期以来，世界经济全球化的步伐日益加快，全球性贸易往来、资金流动和技术革命，正在推倒各国的经济壁垒，在全球范围内形成一个相互依存、共同发展的整体。目前，世界经济全球化已呈不可逆转之势，并从物质和观念两大方面对包括个人、组织、民族和国家在内的整个社会的各种关系产生着重大影响，进而重新塑造着现代世界和世界秩序，[1]也迫使所有政府和社会为了适应这股席卷地球每个角落的变革浪潮而进行自我调整。
在这股来势汹涌的浪潮面前，有人提出，在全球成为一个大市场的前景下，民族国家将不复存在，全球将成为一个“无国界的世界”[2]但这种观点忽视了国家政府依然强大的现实。的确，全球化给民族国家的存在提出了疑问，特别是世界贸易组织（WTO）的一系列规则至少使各成员方的贸易规则和政策趋同，但民族国家并不仅仅以经济为存在的基础，国家成员对疆土边界、共同的生活方式、共享的文化的认同是民族国家存在的更重要的基础。在全球化过程中，国家的行为虽然受到大量国际规则和因素的制约，但国家的作用也并不会因此而式微，实现国际间各领域合作的基本单位仍然是国家。当然，国家发挥作用的方式和途径也不可能一成不变，毋宁说，民族国家正在经历深刻的变革过程，各国政府正在通过改革相关的观念、制度、结构和政策而以新的职能定位在全球化时代展现出新的面目。在这个变革过程中，各国政府首要面对的就是公共管理的变革。
一、全球化为公共管理提出的挑战：
（一）全球化首先是经济的全球化，在世界大市场上，为了获得最大收益并为本国人民创造更好的生活环境，每个国家都希望其它国家对自己的贸易壁垒越少越好，但在各个主权独立的国家之上并不存在一个全球政府，而武力不仅不能促进贸易，相反，只能阻碍贸易。所以，各国之间就必须做出努力，通过谈判达成某些一体遵行的规则，其中，最典型的例子就是WTO的一系列规则。因此，平等的谈判、协商和遵行是全球化过程中的基本游戏规则。不管是民主国家还是威权国家，只要是受规则约束的成员方，那么，就必须遵守基本游戏规则。而对基本游戏规则的遵守必然反映在该国的内部制度和管理上。也就是说，由各国共同制定并同意的旨在促进贸易的规则实际上对政府的管理提出了约束，使各政府在本国进行管理的时候，不能不受这些国际规则的制约和平等精神的影响。这实际上是对各国的管理理念基础和管理结构提出了重大挑战。
（二）全球化实际上造成权力和权威中心的非唯一性，从而使国际治理呈现出多元化和多层次的特点。而科学技术的发展使公民个人有充分的技术资源来获得政府不可能控制也不可能审查的大量丰富的信息，从而使公民个人在信息的拥有上与政府相比至少不处于劣势。实际上，大量的似乎无穷尽的信息和新鲜事物的出现就已经使政府单靠自己的力量难以招架、无法应对，更遑论对公民个人的信息获得来源与数量、种类进行控制和审查了。由于全球化以科技和知识信息为主要依托，政府运用科技对知识信息的掌握程度就成为政府管理社会的一个重要基础。面对纷繁无穷的知识信息，政府在国内的治理中需要寻找合作者进行信息的交流和有效管理，而合作者正式公民社会当中的各种组织和个人。实际上，从知识和信息角度看，国家的公共管理已经不可能维持以往那种政府单一中心的格局和权威，毋宁说，政府只是多个管理中心中的一个相对的核心，与不具有国家强制力的其他管理中心并存。因此，深受全球化影响的国家内部的公共管理也不可避免地将随之呈现出多元化和多层次的特点。
（三）全球化过程一旦启动，就具备了不可逆的动力，在这个过程中，跨国的流动和联系越来越频繁，越来越紧密。并且，世界市场对资本、人才的优化配置在这个过程中将越来越不受国家、政府的约束，而更多地依赖于在这个过程中已经形成、正在形成和将要形成的各种民间组织。这在一定程度上无疑也是对国家的控制力的一个重大挑战。如果对此无动于衷，或者仍然采取压制或限制措施，则容易造成国家与由公民个人构成的社会之间的对立和矛盾。所以，改革管理模式以适应和运用跨国流动和联系，也成为国家在管理层面面临的现实挑战。
全球化带来的还不仅仅是这三方面的挑战，随着全球化的深入推进，还将会出现各种我们目前难以预料的挑战。而与全球化相关的绝大多数挑战都首先要求国家层面的有效回应，特别是国家在公共管理层面的有效回应。
二、我国公共管理现状分析
我国政府实际上居于各种资源配置者的中心地位。经济学者何清涟指出，如果将我国政府活动视为经济活动的起始点，到终端生产出来的产品与社会服务则有几大类：完全竞争性产品市场有大量非国有企业参与，追求的是效率；而公共服务部门则多由国家垄断，它们的存在有多个目标，既有经济的（如就业），也有非经济的，如国家安全，加强社会控制等。[3]而这种对效率的追求和公共服务部门的多目标性集中反映了我国整个管理体制长期以来所形成的体制性特点：压力性和全能性。[4]尽管经过二十余年的改革开放，我们的行政管理从机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就，对公共事务的管理范围、方式等有所变化，但是，由于体制的惯性，我们目前所说的公共管理实际上仍然是以国家这个为核心来运作的，政府是公共管理的实施者，公民是公共管理的接受者，这种由政府向公民运动的单向性公共管理局面没有太大的变化。我们可以从下面几个方面来看公共管理的现状：
（一）从公共管理的理念看，全心全意为人民服务始终是我们政府管理的指导思想，在实际的管理中，体现为“从群众中来，到群众中去”的群众路线。如果真正把拥有政府的某个公职看作是为人民服务的“公仆”地位，那么，群众路线必然能够得到很好的落实。但是，我们不可能不受传统的政治观念、社会习俗和文化影响，这就是诺斯所说的“路径依赖”。传统管理理念中“当官为民做主”的“官本位”仍然盛行，掌握公共权力的人往往把自己当作权力的所有者和社会的主人，而把公共权力的真正主人――公民当作公共权力指向的对象，强调公民对政府管理的服从义务。公民也习惯于服从政府的管理，甚至依赖政府和官员替自己做主，这样，就形成了俯视型管理理念。经由20余年的改革开放，作为公共权力体现的公职持有人的服务意识虽然也有所增强，但服务的出发点和服务的具体提供主要还是依赖于官员的主观意志。这样，在公共管理的观念上，作为公共管理主要角色的政府与公共权力的所有者――公民之间在理念上就共同指向政府对社会公共事务的俯视理念，同时也在政府和公民之间形成一种实际的隔阂性的距离。换句话说，由于对公共管理权的公共性意识单薄，我国的公共管理在理念这个根本层面上表现为公民缺位。
（二）从公共管理体制上看，与俯视型管理理念相适应的管理体制是垂直的自上而下的泛官僚体制结构。首先，政府居于我国公共管理体制的核心，其结构设置表现为自上而下的单向层级制，这种结构有利于政令的传达和执行，保证政府管理的效率。其次，前文中提到，由于我国的管理体制呈现出压力性和全能性特点，所以，其他的绝大多数社会组织――不论其在法律和性质上的归属有何不同――都仿照政府的层级官僚制结构设置，因此，官僚体制结构在公共管理部门之外也大行其道。一个简单而又含义深远的词就集中体现了这种弥漫于全社会的泛官僚制结构，这个词就是“干部”，不管是政府管理部门的公职人员，还是国有大企业的管理人员，抑或是学校的教师，等等，都是“干部”身份，而“干部”所在的工作部门自然也具有明显的官僚结构特征。公共管理的官僚制结构的泛化实际上使公共管理的效率追求由于信息自上而下的层层递减和各公共管理部门彼此之间在具体事务上的职能交叉和推诿而不可能充分实现，甚至造成低效率和无效率。
（三）公共管理以公共政策的制定和执行来实现。从公共管理的运作看，政府在制定相应的规则、政策和采取具体行动所依赖的信息是政府以自己为核心得到的。具体说来，政府决策信息通常来自机构性和非机构性两个渠道。机构性渠道包括人民来信来访机构和政府的调研部门。人民来信来访机构是政府获取群众利益要求和愿望、了解社会问题、加强政府和群众联系的一座桥梁，是形成决策问题的一个非常丰富的信息来源。政府内部的调研部门担负着了解、调查有关社会问题，并向政府提交包括政策建议在内的报告的职能。在一定程度上，它也起着决策咨询机构的作用。非制度性的信息渠道也是决策信息的一个来源。例如党政领导成员同一些人（朋友、同事等）非正式的闲聊，有时通过这种方式获得的信息也会成为决策的信息来源――如果这些信息有价值的话。所有这些活动都是以政府为核心进行的。在信息的收集、取舍上，公共权力的掌握者主要从自己管理的方便角度出发，或者为积累政绩而按照上级的指示去采取相应的活动，公民的具体需求和愿望往往得不到足够的重视。这就有可能造成公共管理决策信息依赖的不完全性。其次，与俯视型管理理念相对应的，恰恰是仰视型管理行为。公共管理者并没有将自己当作一个得到（人民）授权的代理人，他们不是积极地综合各种信息，从而做出决策平衡各种利益，相反，在供公共管理决策使用的信息的内容和侧重点上，以迎合上级口味和需要为主的信息的数量比其他信息的数量要多，从而形成一种输入信道狭窄和信息性质单一（例如报喜不报忧）、信息在管理体制内严重损耗的局面，这种局面直接造成公共管理系统内部自下而上的信息量和信息有效性的递减，而从根本上则造成信息向政府的回馈困难。这种实际上造成了政府的自我封闭。最后，以政府的需要为出发点的办事方式实际上造成政府公共管理决策的黑箱操作，而由此也决定了公共管理的主要方式是生硬的命令型或突袭型。典型的例子就是中国电信于2001年7月1日突然宣布免除电话初装费。
从总体上看，我国的公共管理从理念到体制结构和具体的管理行为实际上形成了官僚体制为中心的轻视公民的总体特点，造成公民在公共管理中的缺位，这一方面继续造就政府在管理中的全能主义惯性，并增加政府管理的成本；同时，公民在这种管理体制下对政府管理的依赖性也丝毫不减，缺乏公民意识。所以，我们的政府在全球化时代背景下的公共管理负担仍然在加重，难以对来自国际和国内的各种信息进行及时有效的分析，从而做出有效的决定来应对纷繁复杂的环境变化和利益要求，另一方面又造成公民参与管理无门，在参与热情与参与冷漠之间游离。同时，更深地涉入全球化过程又意味着透明度等国际规则对我们国内公共管理的制约和极大推动。针对这种情况，我们的公共管理应该如何应对呢？