公共管理模式嬗变――基于社会契约论的演化研究(一)

详细内容

【论文关键词】管理行政模式；服务行政模式；社会契约论；公民参与
　　【论文摘要】社会契约论是解释剖析公共管理模式嬗变的重要视角。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政模式的合法性信仰，推动了统治行政模式到管理行政模式的嬗变。面对管理行政模式工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政模式对管理行政模式的超越。


公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它从公共权力的不同来源和运行模式，阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行政模式到管理行政模式再到服务行政模式的擅变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严、价值和权利逐步凸显的过程中，公共管理模式擅变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嫂变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。
一、从统治到管理:社会契约论的视角
前工业社会的统治行政模式是人类历史上的第一种公共管理模式，但它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役，强调臣民的效忠与服从。国家对社会的公共管理实际是统治者私人管理的延伸，政府被异化为统治者的私人性物品。由于财产私人占有的差别转化为政治国家中的等级特权，国家权力为经济上占统治地位的少数人所控制，社会公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治，是一种“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的管理模式。
工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。源于理性交易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源。
近代以来，西方的主流政治思想家都信奉社会契约论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性的反向论证，其逻辑推演的路径和假设是:国家产生前的自然状态是一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着天赋的自然权利，每个人都是自身利益的捍卫者与裁判者，但人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争。由于自然状态所具有的极度不稳定性、危险性(霍布斯)、不便性(洛克、卢梭)，人类为了保护自己的生命和权利，经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然权利给公共权威，最终进人国家状态。
社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，打破了统治行政模式确定人们权利能力和行为能力的身份基准，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到主权在民，政府成为代理公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核―政府与公民的关系―发生了根本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的擅变。
19世纪末20世纪初，管理行政模式以政治一行政二分法、官僚制、科学管理思想为理论基础，获得了更加成热与稳固的发展，并在一定程度上深化了对社会契约内含的主权在民、法治、理性权衡等原则的制度建构。威尔逊和古德诺设计的政治行政二分理念强调以政治(议会)系统为整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并通过法治原则控制行政活动来保证人民主权;韦伯的官僚制组织设计一以法理型权威和严格的层级节制淦释了行政权力来源的合法性;泰勒的科学管理思想则直接契合了契约的理性权衡与功利取向。社会契约论的建构使得政府的公共性日渐突显，管理的职能逐步强化并居于主导地位。
二、契约危机与管理困境
不同因素对不同价值的追求，使得社会契约理论呈现出一种内生的张力与矛盾而陷人理论扩张的困境，从而使得建基于社会契约论的管理行政模式形成持续发展的自反性困境与危机。
第一，形式正义与实质正义的张力。早期的理性哲学认为，自由意志可以自然导向正义和公正，反映在契约观念上就是契约自由至上理念:只要契约是自由达成的，就能够自然地保证双方当事人利益满足的合理和平衡。基于这种理念，社会契约强调公民与国家基于理性权衡所作的自由选择，契约的达成与信守承诺成为契约正义的表征。在这个意义上，社会契约只是公民权利一次性交换的结果。一旦达成，这种双方合意的委托一代理关系就具有了正义的外观，至于双方实际上是否存在着不平等、履行契约时是否因情势变化而使契约履行显失公平等等，均不予考虑。承载了合法J性的契约就是最终的价值追求，形式正义而不是实质正义则被优先考虑。
　　另一方面，社会契约理论作为西方经济学中交易原理合乎逻辑的延伸，其理性权能观认为个人的利益和实现利益的手段都是可以理性计算的，社会契约和政治社会的产生就是机械式理性设计的结果。机械存在的工具性政治社会把社会生活中的多样、异质的利益与价值化约为单一的的功利谋划，排斥了人们对共同命运的承担。由此，契约理论只解释了“缔约的最初收益”，而没有提供契约实现过程的有力证明。
　　第二，政府权力与公民权利的张力。公民与政府之间的委托与代理关系形成公域与私域的截然划分，公民权利与政府权力各自形成不同的、拥有一定边界的社会活动空间。在公民权利一方，公民并不是把所有的权利让渡给政府，而仍然保有自己的部分权利。这些权利构成对公共干涉的豁免，主要以“抵御政府的围墙”为目的的消极权利组成。在政府权力一方，政府作为理性衡量的结果，其功能被界定为提供必要的公共物品，并接受来自社会公众的监督与制约。公域和私域的界限分明，公民权利和政府权力截然对立而不是相互依赖、相互赋权。
政府权力和公民权利的相互排斥还表现在二者不同性质的界定与现实社会的反差。社会契约论设定了公民权利对于政府权力的制度优先性与价值权威性。但是面对“具体性存在”的政府权力，公民权利的“抽象性存在”却形成其身份的模糊性和委托一代理关系的复杂性。委托人和被管理者的双重角色，本是公民为了方便代理活动而对政府进行的授权，却在相当程度上抑制了一般情况下委托人在代理活动过程中所拥有的决定权和意志自由。剥离了民意约束的政府权力，将会导致公民权利享受和义务承担的极大不确定性，从而使契约与其本来意涵相悖，变成一种强制一顺从的统治性关系。
　　以上诸种内生于社会契约的张力与矛盾，使得管理行政模式在践行社会契约理念的同时又生成对社会契约的背反。首先，政治行政二分把传统的公民与政府之间的一级社会契约变成了二级契约，契约精神所蕴涵的民主成为与行政过程无关的政治选举的代名词。在这种权力结构安排中，公民的作用仅仅限于定期选举产生政治精英，而“议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。?选举的形式合法性使得行政官僚并不需要将公众同意纳人视野，而是将其视为一个既定的存在。对于他们来说，规范性问题争论的时期已经成为过去，而这个已经成为过去的时代已经为他们奠定了巩固的价值前提。阎这在很大程度上割断了政府与公民之间的权利义务的对等关系，使得政府与公民之间的责任联系的路径被改变，公民难以通过正常的政治渠道问责政府。
　　更为严重的是，管理行政模式被定位成一种纯粹追求效率的执行过程:不受外在环境因素影响，不需要向社会负责，也不需要对公众开放。自身的高度自主性使官僚制组织构成一个单中心权威的封闭系统。在严格的等级节制和规章制度下，服从和效率成了管理过程的核心，公众的需求在行政活动中根本得不到反映。政府没有公民参与行政的制度设计，公民也没有参与行政的实际权利。公民作为社会契约的委托人，却只是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。这种政府对公民的单向度管理只追求手段的合理性，而不考虑其外部社会的合法性意义，最终只能使官僚行政成为“牧民之术”，而非为民的行政。