论我国社区矫正的制度建设(一)
详细内容
关键词: 社区矫正 制度建设 社区矫正官 操作规程
内容提要: 社区矫正的进行及其效果需要有制度保障。在我国的社区矫正试点中，制度建设极为重要。社区矫正的制度建设包括组织制度建设和工作制度建设两个方面。我国现行的社区矫正试点工作在这两个方面都存在着一些问题。必须建立以社区矫正官为中心的社区矫正官制度和严格规范的社区矫正操作规程制度。
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关、社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。⑴我国自2003年7月起，开始在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等6个省市开展社区矫正的试点工作，现已扩大到25个省市自治区，积累了许多宝贵的经验，但也存在着许多问题，其中最为棘手急需解决的是社区矫正的制度建设问题，包括社区矫正的组织制度和工作制度。所谓社区矫正的组织制度，即社区矫正机构的设置和管理制度；所谓社区矫正的工作制度，即社区矫正的操作规范和规程制度。我国目前缺乏一套自上而下统一协调的规范社区矫正组织系统和工作规程的专门制度，这一问题的存在已经影响到了社区矫正执行体系的建立和完善，从而妨碍了我国社区矫正的顺利进行。本文将以上海市的社区矫正试点为范例，对我国社区矫正的制度建设，提出自己的构想和评价。
一、我国社区矫正组织制度的建设——建立社区矫正官制度
（一）我国现行社区矫正在组织制度上的不足
我国社区矫正工作主要是针对被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定执行监外执行、假释罪犯这五类对象，将其中符合社区矫正条件的置于社区，由专门的社区矫正组织在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行社区矫正试点工作。从目前社区矫正试点的实际情况看，这里的专门的社区矫正组织主要是司法行政机关，具体执行社区矫正工作的是社会工作者。这就出现了法律和制度上绕不过去的问题，主要表现为以下几个方面。
1；司法行政机关参与领导和管理社区矫正无法律依据
我国法律规定对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、监外执行等社区服刑人员的刑罚由公安机关进行监督考察；而从社区矫正工作的实际来看，社区矫正却是由专门的社区矫正组织在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行。虽然并没有排除公安机关在社区矫正中的作用，但无论是从《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定精神还是从社区矫正试点的实际情况看，公安机关在社区矫正中已不是起主要作用的机关。司法行政机关在社区矫正中已经取得主导地位。近年来，随着社区矫正试点工作在几个省市的开展，我国逐渐又形成了一种由地方政法委牵头，公、检、法、司各个部门联合办公的管理社区矫正的模式。但这一管理模式仅仅只是社区矫正试点工作中的一种探索，司法行政机关参与到社区矫正中来并没有具体的法律依据。
2、社区矫正工作人员无执法主体资格
在我国社区矫正的试点工作中，具体从事社区矫正工作的人员有相当一部分并不具有执法者身份（社区矫正本质上是一种刑罚，是执法活动），社区矫正机关及其人员的权利义务并没有非常明确，这就把社区矫正的工作主体推入了一个无所适从的境地，对我国的社区矫正的推行带来了不利影响。
从目前上海市正在实施的社区矫正的试点工作来看，主要是通过两条组织体系、以政府向社会购买服务的形式开展社区矫正工作。⑵具体到直接实施社区矫正工作的街道、社区，主要实施矫正工作的主要是三类人员，分别是街道司法所的工作人员、社工服务人员以及具有执法主体身份的派出所的民警。具有执法主体身份的派出所基本上已经脱离了社区矫正的日常管理工作，只是根据国家现有的法律的规定，参与一些与执法相关的法律程序上的事务。而没有执法主体身份的司法所工作人员和社会工作人员却在管理社区矫正的日常工作，这种状态常常会导致实施社区矫正工作的人员无法全方位的投入到社区矫正工作中，形成矫正工作效率的低下，影响矫正工作的效果。
在社区矫正试点实践中，对这个问题的解决主要是通过对社区矫正规程中不同性质工作的分工负责来保证既能使工作主体开展工作，又能维护现有法律中执法主体的执法地位⑶。但这样一来，对社区矫正工作主体的工作形成了诸多不必要的限制，对其性质定位非常尴尬，也在某种程度上限制了社区矫正组织职能的发挥，给社区矫正对象的接收及审批机关与社区矫正组织在其它环节的衔接上造成不便。
3、社区矫正机构多头管理
目前上海试点的社区矫正管理机关是一种在党委、政府的领导下，由司法行政部门组织实施、政法各部门紧密配合的社区矫正组织和工作体系。由于各个机构对于社区矫正试点工作的重视，所以基层社区矫正工作人员的工作就要接受地区政法委、司法局、街道办事处、社工组织等机构的监督、管理，要向上述领导机构进行定期和不定期的工作汇报。不同的管理机构往往又会从自己的角度对社区矫正的基层机构提出不同的工作建议和要求。对于社区矫正的基层工作机构和人员来说，本来应该将工作的重心放在对罪犯的矫治工作上，但是因为这种多头管理的存在，常常造成他们工作量的增加和工作重心的偏离，不仅不利于矫正质量的提高，同时也不利于社区矫正工作人员的工作积极性的提高。同时，这一综合治理的管理模式也出现了一些诸如落实不到位、“综合管理，谁也不理”、配合大于摩擦、互相推诿的现象。
（二）社区矫正官制度的特点
笔者认为，解决上述问题的唯一途径就是建立我国的社区矫正官制度。
所谓社区矫正官制度，是指以有执法主体资格的国家工作人员为主、并由其领导其他社会工作者进行具体的社区矫正工作的矫正制度。
目前世界上许多国家和地区都建立了较完善的社区矫正制度，其中社区矫正官制度是其重要的方面。虽然名称各异，具体做法亦各有特色，但有其共同的特点，表现为：社区矫正的执行大多由专门的机关负责；社区矫正的主要执行机关大多隶属于行政机关；社区矫正机构中的主要执行人员都属于政府公务人员；社区矫正有相应的配套制度与措施。这些做法都足资我们借鉴。
从我国现行的社区矫正试点来说，笔者认为，在法律层面上建立社区矫正官制度，把司法行政机关纳入到社区矫正的工作主体中，使参与社区矫正的司法行政机关人员在“社区矫正官”的旗号下名正言顺地开展工作，所有的社区矫正工作汇集到社区矫正官那里，由其承上启下地开展工作，并使所有参与社区矫正工作的社会工作者在社区矫正官的统一领导下，协助社区矫正官开展工作，既能够解决司法行政机关和社会工作者的社区矫正主体资格问题，通过社区矫正官这一载体把各种力量和资源统一起来：又能够解决社区矫正多头管理等问题，最大限度地提高社区矫正工作的效率和社区矫正工作的质量，有助于推进社区矫正制度在我国的完善和发展。同时，社区矫正官制度的建立，也有利于与国际刑罚执行制度的发展趋势接轨，有利于我国与其他国家在刑罚体制上的交流和合作，并树立我国政治稳定与文明的良好形象。
（三）建立中国的社区矫正官制度
如何建立中国的社区矫正官制度，笔者认为，可从以下几个方面进行构建。
1、社区矫正官的组织体系
笔者的基本思路是：建立一套与监狱管理部门并行的、从中央到地方的、且层次分明结构合理科学的社区矫正执行工作的管理和操作系统。
在中央一级，可以进一步整合司法部有关司局的职能划分，将基层工作指导司改造为社区矫正司（局），主要负责全国范围内的社区矫正工作，特别是法律制度的完善、重大理论问题和实践问题的研究、有关工作的协调等。
在省（直辖市、自治区）一级，可以在司法厅（局）内设立社区矫正局，分管本地区的社区矫正工作。
在县（区）一级，可以在县（区）司法局内设立主管社区矫正工作的科室。考虑到社区矫正是重要的执法工作，不仅需要处理大量的法律事务，还需要进行专职队伍和非专业队伍的建设与管理，需要组织社区矫正对象开展多种活动，进行具体的矫正工作，而这些工作中的很大一部分又需要由县（区）级管理机构来承担，因此，应当大力加强县（区）级管理机构的建设，充实合格的管理人员，配备必要的工作设施。
在乡（镇、街道）一级，要充分发挥基层司法派出机构司法所的作用，尤其重要的是，在每一个街道、乡（镇）的司法所里，设置社区矫正官一职，专司社区矫正的管理和执行工作，并赋予其执法主体的资格。让其成为社区矫正工作的实际执行者，专门负责社区矫正对象的日常管理、教育、考察和监督工作。⑷
需要特别指出的是，应该通过对现行法律作出相应的修改，明确规定社区矫正的执行主体为司法行政机关，公安机关完全退出社区矫正的执行队伍。公安机关集维护社会治安、发现和制止犯罪等多种职责于一身，在治安任务极为繁重、警力相对不足的现实情况下还要负责被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定执行监外执行、假释罪犯的监督管理，常常显得力不从心，导致公安机关对于社区矫正监督工作的忽视、监管不力、托管失控等现象，影响社区矫正制度实施的初衷。在现行的社区矫正试点工作中，公安机关的作用事实上仅仅体现为执法主体的象征，这不仅增加了程序上的烦琐，而且势必形成一种不合理的现象：矫正主体无权决定，决定主体不参与矫正，严重影响了社区矫正工作的效率和质量。因此，笔者认为，赋予司法行政机关的社区矫正官以执法主体资格，让公安机关完全退出社区矫正，既能保证社区矫正工作的专门化，同时又能体现社区矫正的执法性质并落实公安机关退出社区矫正工作后的执法主体。
2、社区矫正官的职责
社区矫正官在性质上相当于监狱的狱警，地位等同于各区县的司法局社区矫正科的工作人员，以国家公务员的身份具体管理所在社区的社区矫正工作。
社区矫正官对于社区矫正机构内部而言，是最主要的负责人。负责基层专业矫正机构内部的所有工作，包括社区矫正计划的制定，社区矫正机关内部专业人员或者非专业人员的招募、工作分配、人员考核，社区矫正工作的档案管理等等所有事务，并且对上级社区矫正管理机关负责并报告工作。
社区矫正官对外而言，则作为社区矫正机构的代表和具有合法执行主体身份的国家执法人员，参与同社区矫正工作有关的对外程序性或者实体性的工作。例如参与社区矫正对象的交接工作、宣布社区矫正的开始和结束、作为执行主体向其他司法机关提出与社区矫正对象有关的司法建议等等。
3、社区矫正官的管理和监督
（1）社区矫正官的人员配备
从人员来源上来看，我国目前基层司法所的建设已经比较完备，而且基层司法所实际上也承担着社区矫正的工作。社区矫正官可以先从司法所的管理社区矫正的人员中确定部分人员，或者从有有经验的在职警察、狱警中调配部分人员，专门管理社区矫正的执行工作，其身份、性质、地位、工作内容都没有实质性的变化，既不会过多增加国家财政负担，也不会出现人员选择的困难。等到社区矫正官制度完全建立之后，再以全国招考选拔的方式，选择符合任职条件的人员充实社区矫正官队伍。
从社区矫正官人员的规模上来看，由于我国司法人员的缺乏，一般一个社区矫正机构只可能有为数不多的社区矫正官。我们设想，社区矫正官的数量基本上可以是每个社区（街道）设置一个，较大的社区可以考虑分成数个区域，每个区域设置一个社区矫正官。这样既符合社区矫正执法性和执行性的特点，又能发挥司法行政机关责任制的优势。当然为了解决社区矫正人员的缺乏，我国的社区矫正机构可以向社会招募一定数量的社会工作者，由国家支付相应的报酬，配合社区矫正官实施社区矫正工作。作为社区矫正工作的核心和主导者的社区矫正官，必须对这些招募的非专业的社会工作人员的社区矫正工作进行管理。其内容可以包括：选择和决定合格的社会工作者参与社区矫正工作；管理社会工作者的社区矫正工作；对参与社区矫正的社会工作者的工作进行合理的评估等等。
（2）社区矫正官的管理
对社区矫正官的管理包括社区矫正官的选拔、任职、评估、考核、辞职、退休等内容。笔者认为，可参考我国《法官法》、《检察官法》和《公务员法》中有关任职资格、奖惩条例、培训制度等等的规定，形成一套以社区矫正官制度为核心的配套措施体系，以确保社区矫正官具备一定的素质和工作能力并履行相应的权利和义务。
（3）社区矫正官的监督
对社区矫正官履行职权的监督十分必要，笔者认为可以通过建立社区矫正报告制度来进行，即社区矫正官在对社区矫正对象的矫正执行情况作出评估基础上，定期向主管机关报告工作。以此作为确定社区矫正官工作质量的重要因素之一。
4、社区矫正官制度的资金保障
国家可以通过政府对司法系统的一般性拨款保证社区矫正官工作的正常开展，同时还可以借鉴西方国家的一些经验，鼓励和号召社会资源和纯民间力量支持和帮助社区矫正工作，并通过法律的形式和建立健全财务制度、审计制度和社会监督制度等，规范有关民间社团组织和慈善机构对社区矫正的投入。我们可以借鉴德国的做法，除了政府基本经费的保障之外，其社区矫正机构还有来自民间的资金支持——“再社会化基金会”，这是一个由社会慈善人士共同捐资成立的财团法人，由该国的司法部、法官或律师协会作为资金的管理人。这一基金不仅可以帮助社区矫正机关减轻经费上的问题，还可以向经济条件较差的服刑者提供经济支持。